Questão 19
No que tange às disposições legais regulamentadoras da
ação direta de inconstitucionalidade, da ação direta de inconstitucionalidade
por omissão e da ação declaratória de constitucionalidade, assinale a opção
correta.
A) A medida cautelar em ação direta de
inconstitucionalidade por omissão poderá consistir na suspensão de procedimentos
administrativos.
B) O ajuizamento de ação direta de
inconstitucionalidade e de ação direta de inconstitucionalidade por omissão não
admite desistência. Em razão da presunção de constitucionalidade do ordenamento
jurídico, a legislação específica da ação declaratória de constitucionalidade admite
desistência.
C) Existindo norma federal objeto, ao mesmo tempo, de
ação declaratória de constitucionalidade e de ação direta de inconstitucionalidade,
em homenagem ao caráter ambivalente destas ações, será uma delas extinta sem resolução
do mérito por litispendência e a outra terá julgamento de mérito.
D) Da decisão proferida na ação declaratória de constitucionalidade
caberá, tão somente, a oposição de embargos de declaração e o ajuizamento
posterior de ação rescisória.
A fim de resolver essa questão, é preciso
recordar que um dos critérios pelos quais a doutrina classifica o controle de
constitucionalidade liga-se ao tipo de pretensão deduzida em juízo. Nesse
sentido, diz-se que o controle pode ser realizado mediante um processo constitucional objetivo, cuja
finalidade principal é a defesa da ordem jurídica objetiva, ou em processo constitucional subjetivo, que
se volta para a proteção de direitos subjetivos, isto é, visa a prevenir ou
remediar a lesão a direitos concretos, violados em situações concretas.
No processo constitucional objetivo, a defesa
da ordem jurídica é a defesa do próprio texto constitucional. Por isso seu
objetivo precípuo é a declaração de inconstitucionalidade (ou
constitucionalidade, a depender da ação manejada). Para a teoria do controle de
constitucionalidade, defende-se objetivamente o Direito Constitucional quando
se fiscaliza em tese (em abstrato) a compatibilidade dos atos do Poder Público
com o texto da Constituição. Consequentemente, o controle abstrato é aquele que
independe de um caso concreto submetido a julgamento pelo Poder Judiciário para
ser exercido.
Diante disso, algumas mudanças processuais se
apresentam no processo constitucional objetivo. A lógica jurídica da objetividade
processual é considerar que o processo não tem partes, ele é unilateral. A
rigor, segundo o pensamento doutrinário dominante, quando se trata de
fiscalização abstrata da validade dos atos do Poder Público, não existem
sujeitos que estejam na relação jurídica processual. Não há quem titularize
situações jurídicas processuais ativas e passivas, tampouco quem atue em
contraditório na defesa de interesses subjetivos. Daí se afirmar em doutrina
que, no processo constitucional objetivo, existe requerente, mas não existe
requerido.
Feitas essas breves considerações teóricas
sobre o caráter objetivo do processo
constitucional, nas quais quis deixar claro que a objetividade processual no
controle abstrato resume-se simplesmente a defender a Constituição (sem
priorizar a defesa de interesses do requerente), passo a comentar as
alternativas cobradas na questão.
A) A medida cautelar em ação direta
de inconstitucionalidade por omissão poderá consistir na suspensão de procedimentos
administrativos.
O comando da questão já é explícito quanto ao
seu elo com as “disposições legais regulamentadoras da ação direta de
inconstitucionalidade, da ação direta de inconstitucionalidade por omissão e da
ação declaratória de constitucionalidade”. Tais disposições o leitor encontra
na Lei 9.868/99 – vulgarmente conhecida como “Lei das ADIs”. Nesse diploma
encontram-se as normas que disciplinam o processo e julgamento da ADI, ADC,
ADO. Outros instrumentos agitados no controle concentrado de
constitucionalidade têm legislações próprias. É o caso da arguição de
descumprimento de preceito fundamental (ADPF), regulamentada pela Lei 9.882/99,
e da ação direta de inconstitucionalidade interventiva ou apenas representação
interventiva (RI), prevista na Lei 12.562/11. Reunidas, essas ações (ADI, ADC,
ADO, ADPF, RI) compõem o arsenal disponível aos atores legitimados a provocar a
jurisdição constitucional do Supremo Tribunal Federal.
Mas a questão fixou-se em cobrar os
dispositivos da Lei 9.868/99. No caso da alternativa A, o examinador exigiu
conhecimento acerca da medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade
por omissão. Vamos observar a íntegra da Seção II do Capítulo II-A do texto de lei
aplicável (com a redação dada pela Lei 12.063/09):
Seção II
Da Medida Cautelar em Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão
Art.
12-F. Em caso de excepcional urgência e relevância da matéria, o
Tribunal, por decisão da maioria absoluta de seus membros, observado o disposto
no art. 22, poderá conceder medida cautelar, após a audiência dos órgãos ou
autoridades responsáveis pela omissão inconstitucional, que deverão
pronunciar-se no prazo de 5 (cinco) dias.
§
1º A medida cautelar poderá consistir na suspensão da aplicação da lei ou
do ato normativo questionado, no caso de omissão parcial, bem como na suspensão
de processos judiciais ou de procedimentos administrativos, ou ainda em outra
providência a ser fixada pelo Tribunal.
§ 2º O relator, julgando indispensável,
ouvirá o Procurador-Geral da República, no prazo de 3 (três) dias.
§ 3º No julgamento do pedido de medida
cautelar, será facultada sustentação oral aos representantes judiciais do
requerente e das autoridades ou órgãos responsáveis pela omissão
inconstitucional, na forma estabelecida no Regimento do Tribunal.
Art.12-G.
Concedida a medida cautelar, o Supremo Tribunal Federal fará publicar, em seção
especial do Diário Oficial da União e do Diário da Justiça da União, a parte dispositiva
da decisão no prazo de 10 (dez) dias, devendo solicitar as informações à
autoridade ou ao órgão responsável pela omissão inconstitucional,
observando-se, no que couber, o procedimento estabelecido na Seção I do
Capítulo II desta Lei.
O leitor pode notar que a redação do § 1º do
art. 12-F é clara ao estabelecer que a medida cautelar na ação direta de
inconstitucionalidade por omissão pode acarretar as seguintes consequências
jurídicas:
1) no caso de omissão
parcial, suspensão da aplicação da lei ou do ato normativo questionado;
2) suspensão de processos
judiciais;
3) suspensão de procedimentos
administrativos;
4) outra providência a ser fixada pelo Tribunal.
Na alternativa A, a banca se
reporta à terceira das consequências legalmente admitidas quando da concessão
da medida cautelar em ADO.
Portanto,
a alternativa A está correta.
B) O ajuizamento de ação direta
de inconstitucionalidade e de ação direta de inconstitucionalidade por omissão
não admite desistência. Em razão da presunção de constitucionalidade do ordenamento
jurídico, a legislação específica da ação declaratória de constitucionalidade admite
desistência.
No Processo Civil, é sabido que o processo
pode ser extinto com ou sem resolução de mérito. Na primeira hipótese, aplica-se
o art. 269 do CPC. Na segunda, o art. 267 do mesmo código. Vamos observar esses
dispositivos:
Art.
267. Extingue-se o processo, sem resolução de mérito:
I - quando o juiz indeferir a petição inicial;
Il
- quando ficar parado durante mais de 1 (um) ano por negligência das partes;
III
- quando, por não promover os atos e diligências que Ihe competir, o autor
abandonar a causa por mais de 30 (trinta) dias;
IV
- quando se verificar a ausência de pressupostos de constituição e de
desenvolvimento válido e regular do processo;
V
- quando o juiz acolher a alegação de perempção, litispendência ou de coisa
julgada;
Vl
- quando não concorrer qualquer das condições da ação, como a possibilidade
jurídica, a legitimidade das partes e o interesse processual;
Vll - pela convenção de arbitragem;
Vlll
- quando o autor desistir da ação;
IX
- quando a ação for considerada intransmissível por disposição legal;
X
- quando ocorrer confusão entre autor e réu;
XI
- nos demais casos prescritos neste Código.
§
1º O juiz ordenará, nos casos dos ns. II e Ill, o arquivamento dos autos,
declarando a extinção do processo, se a parte, intimada pessoalmente, não
suprir a falta em 48 (quarenta e oito) horas.
§
2º No caso do parágrafo anterior, quanto ao no II, as partes pagarão
proporcionalmente as custas e, quanto ao no III, o autor será condenado ao
pagamento das despesas e honorários de advogado (art. 28).
§
3º O juiz conhecerá de ofício, em qualquer tempo e grau de jurisdição,
enquanto não proferida a sentença de mérito, da matéria constante dos ns. IV, V
e Vl; todavia, o réu que a não alegar, na primeira oportunidade em que Ihe
caiba falar nos autos, responderá pelas custas de retardamento.
§
4º Depois de decorrido o prazo para a resposta, o autor não poderá, sem o
consentimento do réu, desistir da ação.
Art.
269. Haverá resolução de mérito:
I
- quando o juiz acolher ou rejeitar o pedido do autor;
II
- quando o réu reconhecer a procedência do pedido;
III
- quando as partes transigirem;
IV
- quando o juiz pronunciar a decadência ou a prescrição;
V
- quando o autor renunciar ao direito sobre que se funda a ação.
Da leitura desses dispositivos, nota-se que a
desistência é um dos meios de extinção do processo sem resolução de mérito.
Prevista no inc. VIII, a desistência é ato unilateral mediante o qual o
demandante abdica da sua posição processual de autor da demanda. É ato
expresso, inequívoco, que, ainda quando parcial (p. ex.: o autor desiste de
apenas parte do pedido), reclama a homologação do juiz (CPC, art. 158,
parágrafo único). De ordinário, a desistência não depende do consentimento do
réu, salvo se já houve resposta (CPC, art. 267, § 4º). Finalmente, quando a
sentença já tiver sido proferida, não se admite mais a desistência, pois aí a
tutela jurisdicional pleiteada já foi entregue.
Nada disso, todavia, aplica-se ao processo
constitucional objetivo. Como afirmei no início, esse tipo de processo sem
partes formais guarda certas peculiaridades. Uma delas é justamente não admitir
a desistência após o ajuizamento da ação. Para o STF, prevalece no controle
abstrato a indisponibilidade da ação, em face da proeminência do interesse
público de que se reveste a fiscalização da constitucionalidade das leis e atos
normativos do Poder Públicos.
Vejamos algumas decisões nesse sentido
(grifos meus):
EMENTA:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. 2. Provimentos da Corregedoria-Geral
do Rio Grande do Sul sob nºs 19/92, 1/93 e 14/93, impugnados pela Associação
dos Notários e Registradores do Brasil - ANOREG-BR. 3. Desistência da ação, quanto ao Provimento nº
19/1992, desacolhida, em face do art. 169, § 1º, do RISTF. Após o ajuizamento
da ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou
estadual (CF, art. 102, I, letra "a"), não cabe ao autor dela desistir.
4. Não se conhece, desde logo, da ação, relativamente aos Provimentos nºs
1/1993 e 14/1993, que dispõem sobre a aplicação de leis federais ordinárias. Se
impugnação desses Provimentos couber, tal sucederá no plano da legalidade e não
no da constitucionalidade. 5. Relativamente ao Provimento nº 19/92,
entretanto, a controvérsia é posta na inicial, em face do art. 5º, LXXIV e
LXXVI, da Constituição. O ato normativo local é questionado diante de normas
constitucionais federais regentes da assistência judiciária e dos limites da
gratuidade quanto à obtenção de certidões. Conhece-se da ação, no
ponto. 6. Medida cautelar indeferida, quanto ao Provimento nº 19/92, por não
demonstrados a relevância dos fundamentos e o "periculum in mora",
existindo, inclusive, pedido de desistência. A cautela fica
prejudicada na parte em que não conhecida a ação. (STF, Tribunal Pleno,
ADI 1368 MC/RS, Rel. Min. Néri da Silveira, j. 19/12/1995, p. DJ 19/12/1995).
E
M E N T A: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - PEDIDO DE MEDIDA
CAUTELAR - DESISTÊNCIA - IMPOSSIBILIDADE - PRINCÍPIO DA
INDISPONIBILIDADE - PEDIDO DEDESISTÊNCIA INDEFERIDO. - O princípio da indisponibilidade, que rege
o processo de controle normativo abstrato, impede - por razões exclusivamente
fundadas no interesse público - que o autor da ação direta de
inconstitucionalidade venha a desistir do pedido de medida cautelar por ele
eventualmente formulado. – (...) (STF, Tribunal Pleno, ADI 892 MC/RS,
Rel. Min. Celso de Mello, j. 27/10/1994, p. DJ 07/11/1997).
(...)
CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE - PROCESSO DE CARÁTER OBJETIVO -
IMPOSSIBILIDADE DE DISCUSSÃO DE SITUAÇÕES INDIVIDUAIS E CONCRETAS. - O controle normativo de
constitucionalidade qualifica-se como típico processo de caráter objetivo,
vocacionado, exclusivamente, à defesa, em tese, da harmonia do sistema
constitucional. A instauração desse processo objetivo tem por função
instrumental viabilizar o julgamento da validade abstrata do ato estatal em
face da Constituição da República. O exame de relações jurídicas concretas e
individuais constitui matéria juridicamente estranha ao domínio do processo
de controle concentrado de constitucionalidade. A tutela
jurisdicional de situações individuais, uma vez suscitada a controvérsia de
índole constitucional, há de ser obtida na via do controle difuso de
constitucionalidade, que, supondo a existência de um caso concreto, revela-se
acessível a qualquer pessoa que disponha de interesse e legitimidade (CPC,
art. 3º). (...). (RTJ 164/506-509, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno)
Note o leitor que, apesar de antigas, essas
decisões assinalavam a inclinação do tribunal a não admitir a desistência como
meio de extinção do processo constitucional objetivo próprio do controle
concentrado-abstrato.
Assim, atento à jurisprudência do STF, o legislador
brasileiro proibiu expressamente a desistência nas ações diretas do controle
normativo abstrato. Colho a seguir os dispositivos na Lei 9.869/99:
Art.
5º Proposta a ação direta, não se admitirá desistência.
Art.
12-D. Proposta a ação direta de inconstitucionalidade por omissão, não se
admitirá desistência.
Art.
16. Proposta a ação declaratória, não se admitirá desistência.
Pelo visto, segundo a Lei das ADIs, não se
admite desistência em autos de ADI, ADO e ADC. Mas cuidado: o mesmo não se pode
dizer da ADPF, pois a Lei 9.882/99 não veda a conduta do autor que abdica da
sua situação jurídica processual. Já existe até precedente do STF, a admitir a
desistência na arguição de descumprimento de preceito fundamental (na ADPF
108/RJ, Rel. Min. Carmen Lúcia, j. 13/04/2007, p. 25/04/2007, determinou-se o
arquivamento da arguição, em face de petição de desistência atravessada pelo
advogado). Na Lei 12.562/11, que regulamentou a RI, também não há vedação à
desistência.
Em suma, nenhuma das ações diretas
mencionadas na alternativa (ADI, ADO, ADC) admite a extinção do processo por
desistência do autor, em face da prevalência do princípio da indisponibilidade
da ação no processo constitucional objetivo.
Portanto,
a alternativa B está errada.
C) Existindo norma federal objeto,
ao mesmo tempo, de ação declaratória de constitucionalidade e de ação direta de
inconstitucionalidade, em homenagem ao caráter ambivalente destas ações, será
uma delas extinta sem resolução do mérito por litispendência e a outra terá julgamento
de mérito.
Processualmente, ação dúplice é aquela na
qual autor e réu ocupam posições jurídicas ativas e passivas na demanda
simultaneamente. Em face disso, a simples defesa do réu já implica o exercício
de uma pretensão, independentemente de pedido específico. Logo, a decisão que
vier a ser proferida no processo beneficiará alguma das partes litigantes como
consequência lógica do pedido elaborado pelo autor. As ações declaratórias
constituem exemplo clássico de ação dúplice. E são precisamente as ações de
caráter declaratório que permeiam o processo objetivo do controle normativo
abstrato de constitucionalidade das leis no Brasil (vale lembrar aqui que o STF
perfilha a teoria da nulidade dos atos
inconstitucionais, pelo que a decisão no controle de constitucionalidade,
de regra, tem efeitos ex tunc, isto
é, retroativos, pois apenas se declara que determinado ato normativo nunca foi
compatível com a Constituição).
Assim, a doutrina afirma que a ação direta de
inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade são ações
declaratórias de caráter dúplice ou
ambivalente. Significa dizer que tais ações diretas permitem que o tribunal
declare tanto a inconstitucionalidade quanto a constitucionalidade das leis e
atos normativos do Poder Público. Por meio da ADI e da ADC qualquer desses
resultados pode ser obtido.
Fica fácil entender esse tema quando se parte
do seguinte raciocínio: ao julgar improcedente o pedido formulado na ADI, o STF
está automaticamente dizendo que a lei é constitucional. Por outro lado, ao
julgar improcedente o pedido veiculado na ADC, o STF automaticamente admite que
a lei é inconstitucional. Por isso se diz que ADI e ADC são ações com sinais
trocados, haja vista a decisão que julga procedente a ADI (sinal positivo)
equivaler a uma decisão que julga improcedente uma ADC (sinal negativo) e
vice-versa.
Com base nessas premissas é que deve ser
interpretado o art. 24 das Lei 9.868/99:
Art.
24. Proclamada a constitucionalidade, julgar-se-á improcedente a ação direta ou
procedente eventual ação declaratória; e, proclamada a inconstitucionalidade,
julgar-se-á procedente a ação direta ou improcedente eventual ação declaratória.
Vejamos precedente do STF sobre o assunto
(grifo meu):
EMENTA:
QUESTÃO DE ORDEM. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. JULGAMENTO DE MÉRITO.
PARÁGRAFO ÚNICO DO ARTIGO 28 DA LEI 9868/99: CONSTITUCIONALIDADE. EFICÁCIA
VINCULANTE DA DECISÃO. REFLEXOS. RECLAMAÇÃO. LEGITIMIDADE ATIVA. 1. É
constitucional lei ordinária que define como de eficácia vinculante os
julgamentos definitivos de mérito proferidos pelo Supremo Tribunal Federal em
ação direta de inconstitucionalidade (Lei 9868/99, artigo 28, parágrafo único).
2. Para efeito de controle abstrato de
constitucionalidade de lei ou ato normativo, há similitude substancial de
objetos nas ações declaratória de constitucionalidade e direta de
inconstitucionalidade. Enquanto a primeira destina-se à aferição positiva de
constitucionalidade a segunda traz pretensão negativa. Espécies de fiscalização
objetiva que, em ambas, traduzem manifestação definitiva do Tribunal quanto à
conformação da norma com a Constituição Federal. 3. A eficácia vinculante
da ação declaratória de constitucionalidade, fixada pelo § 2º do artigo 102 da
Carta da República, não se distingue, em essência, dos efeitos das decisões de
mérito proferidas nas ações diretas de inconstitucionalidade. 4. Reclamação.
Reconhecimento de legitimidade ativa ad causam de todos que comprovem prejuízo
oriundo de decisões dos órgãos do Poder Judiciário, bem como da Administração
Pública de todos os níveis, contrárias ao julgado do Tribunal. Ampliação do
conceito de parte interessada (Lei 8038/90, artigo 13). Reflexos processuais da
eficácia vinculante do acórdão a ser preservado. 5. Apreciado o mérito da ADI 1662-SP
(DJ de 30.08.01), está o Município legitimado para propor reclamação. Agravo
regimental provido. (STF, Tribunal Pleno, Rcl 1880 AgR/SP, Rel. Min. Maurício
Corrêa, j. 07/11/2002, p. DJ 19/03/2004).
Nota-se que o art. 24 da Lei das ADIs em
nenhum momento determina que o STF promova a extinção sem resolução de mérito
de qualquer das ações por litispendência. Na verdade, é perfeitamente
admissível (e até comum na jurisprudência da Corte Suprema) o julgamento conjunto
de ADIs e ADCs que versam sobre os mesmos temas. O caráter dúplice ou
ambivalente dessas ações, por si só, não acarreta a extinção do processo.
Portanto,
a alternativa C está errada.
D) Da decisão proferida na ação
declaratória de constitucionalidade caberá, tão somente, a oposição de embargos
de declaração e o ajuizamento posterior de ação rescisória.
Afirmei no início dos meus comentários que o
processo constitucional objetivo tem várias peculiaridades que o diferencial do
processo subjetivo de partes. Pois uma dessas diferenciações aparece mais uma
vez aqui. Trata-se da irrecorribilidade das decisões.
No processo constitucional objetivo, a
decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal em sede de ADI e ADC é
irrecorrível, conforme expressa dicção do art. 26 da Lei 9.868/99:
Art.
26. A decisão que declara a constitucionalidade ou a inconstitucionalidade da
lei ou do ato normativo em ação direta ou em ação declaratória é irrecorrível,
ressalvada a interposição de embargos declaratórios, não podendo, igualmente,
ser objeto de ação rescisória.
O mesmo raciocínio se aplica à decisão em
sede de ADO, pois o art. 26 citado está inserido no capítulo IV da lei, o qual
foi abrangido pela norma extensiva inscrita no art. 12-H, § 2º, da Lei das
ADIs:
Art.
12-H. omissis
§ 1º omissis
§ 2º Aplica-se à decisão da
ação direta de inconstitucionalidade por omissão, no que couber, o disposto no
Capítulo IV desta Lei.
Assim, à luz do art. 26 da Lei 9.868/99, é correto dizer que,
da decisão tomada em sede de ADI, ADO ou ADC, a única exceção à regra da irrecorribilidade é a possibilidade de opor embargos
declaratórios, porém, o ajuizamento posterior de ação
rescisória é inadmissível.
Portanto,
a alternativa D está errada.
