RT COMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL - Controle de Constitucionalidade

► Pergunta do leitor:

Professor, federação sindical de empresas do ramo imobiliário tem legitimidade para propor ADI contra decreto presidencial que majorou contribuição de PIS e COFINS sobre combustíveis?

Não. O rol de legitimados para a propositura de ADI encontra-se nos arts. 103 da CF/88 e 2º da Lei 9.868/99:

Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade

I - o Presidente da República;

II - a Mesa do Senado Federal;

III - a Mesa da Câmara dos Deputados;

IV - a Mesa de Assembléia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal;       
V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal;

VI - o Procurador-Geral da República;

VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;

VIII - partido político com representação no Congresso Nacional;

IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.

Nota-se que o inc. IX confere legitimidade ativa tão somente para a confederação sindical – conceito que é, sob o ponto de vista técnico do Direito Coletivo do Trabalho, de todo em todo distinto do de associação sindical, de federação sindical e, finalmente, do de central sindical – esta regulada pela Lei 11.648/08. 

Sobre o assunto, o STF possui jurisprudência no sentido de que, dentre as entidades sindicais, apenas as confederações possuem legitimidade para propor ADIs. Federação é entidade sindical de segundo grau e, portanto, não está legitimada a instaurar o controle abstrato de constitucionalidade. Vejamos (grifos meus): 

Não se tratando de confederação sindical organizada na forma da lei, mas de entidade sindical de segundo grau (federação), mostra-se irrelevante a maior ou menor representatividade territorial no que toca ao atendimento da exigência contida na primeira parte do art. 103, IX, da Carta Magna. 

(STF, ADI 3506 AgR, Rel. Min. Ellen Gracie, j. 8-9-2005, p. DJ de 30-9-2005.]

União Geral dos Trabalhadores (UGT). (...) Mantida a decisão de reconhecimento da inaptidão da agravante para instaurar controle abstrato de normas, visto não se amoldar à hipótese de legitimação prevista no art. 103, IX, "parte inicial", da CF. Muito embora ocorrido o reconhecimento formal das centrais sindicais com a edição da Lei 11.648/2008, a norma não teve o condão de equipará-las às confederações, de modo a sobrelevá-las a um patamar hierárquico superior na estrutura sindical. Ao contrário, criou-se um modelo paralelo de representação, figurando as centrais sindicais como patrocinadoras dos interesses gerais dos trabalhadores, e permanecendo as confederações como mandatárias máximas de uma determinada categoria profissional ou econômica.

(STF, ADI 4224 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 1º-8-2011, p. DJe de 8-9-2011.)

AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. FEDERAÇÃO. ENTIDADE SINDICAL DE SEGUNDO GRAU. ARTIGO 103, INCISO IX, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. 1. Os sindicatos e as federações, mercê de ostentarem abrangência nacional, não detêm legitimidade ativa ad causam para o ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade, na forma do artigo 103, inciso IX, da Constituição Federal. 2. As confederações sindicais organizadas na forma da lei ostentam legitimidade ad causam exclusiva para provocar o controle concentrado da constitucionalidade de normas (Precedentes: ADI n. 1.343-MC, Relator o Ministro. ILMAR GALVÃO, DJ de 6.10.95; ADI n. 1.562-QO, Relator o Ministro MOREIRA ALVES, DJ de 9.5.97 e ADI n. 3.762-AgR, Relator o Ministro SEPÚLVEDA PERTENCE, DJ de 24.11.06). 3. In casu, à luz do estatuto (fls. 17/44) da agravante, resta clara sua natureza sindical, o que a exclui da categoria de associação de âmbito nacional, sendo irrelevante a maior ou menor representatividade territorial no que toca ao atendimento da exigência disposta na primeira parte do artigo 103, IX, da CF. (Precedentes: ADI n. 275, Relator o Ministro MOREIRA ALVES, DJ de 22.2.91; ADI n. 378, Relator o Ministro SYDNEY SANCHES, DJ de 19.2.93; ADI n. 1.149-AgR, Relator o Ministro ILMAR GALVÃO, DJ de 6.10.95; ADI n. 920-MC, Relator o Ministro FRANCISCO REZEK, DJ de 11.4.97; ADI n. 3506-AgR , Relatora a MINISTRA ELLEN GRACIE, Dje 30.9.05 e ADPF n. 96-AgR, Relatora a Ministra ELLEN GRACIE, DJe de 11.12.09). 4. In casu, é inaplicável o precedente firmado na ADI n. 3.153-AgR, porquanto não se trata de ação direta ajuizada por “associação de associações”, mas de entidade integrante de um sistema sindical, que tem representação específica. 5. Agravo regimental improvido.

(STF, ADI 4361AgR/PA, Rel. Min. Luiz Fux, j. 16/11/2011, p. DJe de 01/02/2012)

Portanto, entidades sindicais de segundo grau (federação sindical) não têm legitimidade para propor ação direta de inconstitucionalidade, já que essa legitimação, à luz do art. 103, IX, da CF/88 fica adstrita apenas às confederações.  

Ademais, além de não deter legitimidade por não se amoldar à hipótese do art. 103, IX, da CF, a federação do exemplo também seria inapta para deflagrar o controle concentrado, em virtude de não satisfazer a exigência de pertinência temática. 

A pertinência temática configura um critério da jurisprudência defensiva do STF, segundo o qual, para fins de ajuizamento da ADI e ADC, há necessidade de comprovar a estreita relação entre o objeto do controle (norma atacada) e os objetivos institucionais da entidade representada. Ele é aplicável apenas a alguns dos legitimados do rol do art. 103 da CF, isto é, Mesa de Assembleia Legislativa e da Câmara Legislativa do Distrito Federal (IV), Governador de Estado e do Distrito Federal (V) e confederações sindicais e entidades de classe de âmbito nacional (IX). Por necessitarem satisfazer o requisito da pertinência temática, tais legitimados são classificados em doutrina como legitimados ativos especiais.

Na hipótese da pergunta, o questionamento de decreto que procedeu à majoração de tributos não se enquadra na finalidade de uma federação sindical representativa do setor imobiliário. Logo, por não haver nexo entre o objeto do controle e os objetivos institucionais da entidade que propôs a ADI, haveria, a latere da ilegitimidade pela qualificação como entidade sindical de segundo grau, também ausência de satisfação do requisito tácito da pertinência temática.